首页 > 政务公开 > 解读 > 委属单位话发改

中宏院院长王昌林:国民经济和社会发展五年规划(计划)制定和实施的主要历程、重要作用、宝贵经验与建议

发布时间:2020/10/22
来源:国家发展和改革委员会宏观经济研究院
[ 打印 ]

  日期,中宏院院长王昌林同志在十三届全国人大常委会第十九讲专题座谈上的发言指出:制定和实施国民经济和社会发展五年规划,引领经济社会发展,是我们党治国理政的一种重要方式,是中国特色社会主义发展模式的重要体现。从1953年开始,我国已经编制实施了13个五年规划(以下简称“五年规划[计划]”),对我们创造出世所罕见的经济快速发展奇迹和社会长期稳定奇迹,发挥了卓有成效的作用。当今世界正经历百年未有之大变局,“十四五”时期,我国将进入新发展阶段,开启全面建设社会主义现代化国家新征程。在此背景下,回顾“一五”计划至“十三五”规划制定和实施历程,总结各个时期取得的成就和经验,以史为鉴,启迪未来,对我们更好制定和实施“十四五”规划具有重要意义。

  一、国民经济和社会发展五年规划(计划)的主要历程

  新中国成立以来,我国已制定和实施了13个五年规划(计划),从体制变革和发展阶段相结合的维度,我国五年规划(计划)制定实施的历程大致可划分为三个阶段。

  (一)计划经济体制下的五年计划(从“一五”至“五五”)

  这一阶段,我国制定实施了5个五年计划,由此奠定了我国工业化、现代化的基础,基本形成了独立的、比较完整的工业体系和国民经济体系,为开展社会主义建设积累了经验。“一五”时期,以苏联援建的156个建设项目为重点,启动了大规模工业建设,第一批国产汽车出厂,第一架国产飞机试飞,第一座原子反应堆投入运转。工业生产取得的巨大成就,远远超过旧中国一百年来所达到的水平。“二五”至“四五”时期,尽管受到“大跃进”“文化大革命”等影响和冲击,经济发展经历重大挫折,但也集中力量办成了一些意义非凡的大事,取得了“两弹一星”、高产量籼型杂交水稻等一批重大科技创新成果,建成了南京长江大桥、成昆铁路、刘家峡水电站和大庆油田等一批重大基础设施和重大工业项目,工业体系和国民经济体系逐步健全。“五五”时期,党中央提出“调整、改革、整顿、提高”八字方针,推动国民经济重大比例关系朝着协调合理的方向发展,特别是党的十一届三中全会胜利召开,拉开了我国改革开放的大幕。

  这一阶段,我国主要实行高度集中的计划经济体制。与此相适应,五年计划主要采取指令性计划的管理方式,由中央制定计划,然后层层分解下达到地方和企业。计划过程强调统筹兼顾、综合平衡,主要是做好产品供求、财政收支、信贷收支、外汇收支等重要领域的平衡。计划经济体制下,五年计划在实施过程中经历过一些挫折,走过一些弯路,但在当时我国经济基础较为薄弱的情况下,有其历史必然性和合理性,对于我国发挥社会主义集中力量办大事的制度优势,在“一穷二白”的条件下,较快建立起独立的、比较完整的工业体系和国民经济体系,改善人民生活,提升国际地位,起到了十分重要的作用,为改革开放后的持续快速发展奠定了重要的物质技术基础。

  (二)计划经济体制向社会主义市场经济体制转轨时期的五年计划(从“六五”至“九五”)

  这一阶段,我国制定实施了4个五年计划,初步建立起社会主义市场经济体制基本框架,基本解决了人民生活的温饱问题,实现了总体小康的战略目标。“六五”计划是改革开放后的第一个五年计划,全党全国工作中心转移到经济建设上来,随着建立农村家庭联产承包责任制、建设经济特区、实施沿海开放等一系列重大改革和重大政策的实施,我国农业生产能力大幅提升,对外经济关系打破了封闭半封闭的状态,乡镇企业、民营经济异军突起,科技、教育、文化事业开始出现繁荣兴旺的局面,国民经济发展进入起飞阶段。“七五”计划时期,国民经济保持了一定的增长速度,农林牧副渔全面增长,主要工业产品平均年产量比“六五”时期有较大幅度的增长,缓解了农产品和消费品匮乏的局面。“八五”时期,党的十四大通过了《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》,改革步伐进一步加快,国民生产总值年均增长12%,经济增速快,波动也较小。“九五”时期,我国经济虽然经历了亚洲金融危机的冲击,但仍然保持平稳较快增长,到2000年GDP首次突破1万亿美元,人均GDP达到850美元,进入中等偏下收入国家行列,主要工农业产品产量位居世界前列,人民生活总体上达到了小康水平。

  这一阶段,随着我国向社会主义市场经济体制转轨,五年计划的名称、定位和内容等也发生了重大变化。从“六五”计划开始,增加了社会发展的内容,国民经济发展五年计划更名为国民经济和社会发展五年计划。管理方式从行政指令性计划、政府直接配置资源逐步向符合市场经济规律的宏观经济管理转变,大幅度缩减计划管理的范围和指标,大幅度向地方和企业下放计划决策权,精简了行业管理机构。五年计划制定程序逐步规范,基本形成了制定五年计划的制度和比较规范的工作程序,各个五年计划都有完整的正式文本并完成了法律程序。先由党中央提出建议,然后国务院根据建议组织有关部门制定纲要(草案),最后提交全国人民代表大会审查批准。五年计划的科学性、严肃性、有效性进一步增强。

  从计划执行情况看,尽管在这一阶段也出现几次不同程度的经济过热和“九五”计划后半段的通缩,但总体来说,经济发展的稳定性与改革开放以前相比大大增强,没有再出现计划经济时期那种国民经济重大比例关系严重失调的问题,经济波动的频度和幅度明显降低。产业结构调整优化取得重要进展,根本扭转了过去消费品长期供给不足的状况,到1991年完全取消了票证,消费需求升级和产品更新换代加快;基础产业发展成效显著,新的支柱产业不断形成壮大,工业体系和国民经济体系更加完整。到“九五”期末,我国基本告别“短缺经济”,胜利实现了“三步走”现代化战略前两步的目标,其中,前十年切实解决了温饱问题,后十年胜利实现了总体小康。国家综合经济实力显著增强,在全球经济中的地位日益提升。

  (三)社会主义市场经济体制基本建立后的五年规划(计划)(从“十五”至“十三五”)

  这一阶段,我国制定实施了4个五年规划(计划),将胜利实现全面建成小康社会目标,为开启全面建设社会主义现代化国家新征程奠定了坚实基础。“十五”时期,我国加入世界贸易组织,外向型经济突飞猛进发展。工业化城镇化步伐加快,汽车开始进入家庭,住房消费快速兴起,GDP年均增长9.8%。“十一五”时期,虽然受到国际金融危机的冲击,但我国GDP仍保持年均11.2%的高速增长,经济总量跃升为世界第二,进入中等偏上收入国家行列。“十二五”时期,党的十八大胜利召开,中国特色社会主义进入新时代,以习近平同志为核心的党中央统筹推进“五位一体”总体布局,协调推进“四个全面”战略布局,综合国力和国际影响力大幅提升,经济总量稳居世界第二,对世界经济增长贡献率超过25%。

  “十三五”时期,面对错综复杂的国际环境和艰巨繁重的国内改革发展稳定任务,特别是突如其来的新冠肺炎疫情对我国经济发展带来前所未有的冲击,在以习近平同志为核心的党中央坚强领导下,我国经济保持了中高速增长,人均GDP突破1万美元,达到中等偏上收入国家水平,对全球经济增长贡献率超过30%。经济结构不断优化,消费、投资、净出口三大需求和三次产业发展逐步趋于协调,现代化基础设施建设快速推进,制造业加快由中低端向中高端升级,战略性新兴产业日益壮大,数字经济等新经济蓬勃发展,科技进步对经济增长的贡献率稳定提升。人民生活不断改善,城乡居民收入增速超过经济增速,中等收入群体持续扩大。三大攻坚战成效显著,脱贫攻坚战取得历史性成绩,金融风险有效防范,生态环境总体改善;覆盖城乡全体居民的社会保障体系日益完善,基本公共服务均等化加快推进。生态环境出现了总体改善的局面,经济社会发展取得全方位、开创性的历史成就。

  这一阶段,随着我们党对执政规律、社会主义建设规律、人类社会发展规律的认识不断深化,随着我国社会主义市场经济体制改革向纵深推进,五年规划的理念、目标、内容等不断改革创新。“十五”时期,减少了实物指标,增加了反映结构变化的预期指标,宏观性、战略性和指导性进一步增强,建立了五年规划的中期评估制度。从“十一五”规划开始,“五年计划”更名为“五年规划”,明确了五年规划的定位,将规划指标分为预期性和约束性两类,增加了具有空间约束的主体功能区内容,规划体制改革明显加快,规划体系不断健全,基本形成了与社会主义市场经济体制相适应的五年规划制度。“十三五”时期,《中共中央?国务院关于统一规划体系更好发挥国家发展规划战略导向作用的意见》印发实施,为加快建立制度健全、科学规范、运行有效的规划体制指明了方向。

  从规划实施效果看,这一阶段是我国产业水平、创新能力、城乡面貌、人民生活和综合国力取得跨越式进步的二十年。GDP从2000年的十万亿元提高到2019年的接近一百万亿元,连续跨越了几个大台阶,占世界经济的比重由3.65%提高到16%以上,从相当于美国GDP的12.6%提高到67%;三次产业结构从2000年的14.7:45.5:39.8调整到2019年7.1:39.0:53.9,常住人口城镇化率从36.2%提高到60.6%,工业化城镇化水平大幅提升;社会消费品零售总额从3.91万亿元增加到40.8万亿元,成为全球第二大消费市场。进出口总额从3.93万亿元增加到31.56万亿元,成为全球120多个国家和地区的最大贸易伙伴;研发投入占GDP比重从0.89%提高到2.23%,达到经合组织国家的平均水平;单位GDP能耗明显下降,森林覆盖率从16.55%提高到22.96%,美丽中国建设迈出重要步伐;人均可支配收入从0.4万元增加到3.1万元,私人汽车拥有量从625.3万辆增加到2.25亿辆,城镇人均住房建筑面积从10.25平方米增加到接近40平方米,绝对贫困问题历史性得到解决,我国迎来了从站起来、富起来到强起来的伟大飞跃。

  二、五年规划(计划)的重要地位和独特作用

  习近平总书记强调,凡事预则立,不预则废。实践充分证明,制定和实施五年规划,对于全面贯彻落实党和国家的战略目标,充分发挥社会主义制度优势,引领经济社会发展,推进社会主义现代化建设,具有十分重要的作用。

  (一)五年规划为党的主张转化为国家意志提供重要途径

  五年规划根据党中央建议制定,经全国人民代表大会批准后向全社会公布实施,是把党的主张转化为国家意志和全民行动的重要方式和途径。例如,党的十八届五中全会提出创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念,并指出牢固树立并切实贯彻新发展理念,是关系我国发展全局的一场深刻变革。“十三五”规划《纲要》深入贯彻落实新发展理念,用理念创新引领发展方式转变,并贯穿于发展的各领域和全过程。在谋篇布局、指标设置、战略任务、政策举措等方面,充分体现新发展理念的要求。在提出各领域发展任务和重大举措时,特别注重系统全面落实新发展理念。可以说,五年规划集中体现党的路线方针和国家发展战略目标,是党的意志、国家意志和人民期待的有机统一。

  (二)五年规划是推动国家发展战略连续稳定实施的重要保障

  五年规划最大限度地凝聚共识,引导社会各界坚定信心,认准一个方向、一个目标,一代接着一代干,一步一个脚印向前迈进,通过一个又一个的五年持续推进,有力推动了现代化战略一张蓝图绘到底。党的十三大提出“三步走”战略部署,党的十五大至十九大又提出新的更高要求。相应地,我国通过“八五”至“十三五”6个五年规划(计划),持续推进小康社会和全面小康社会建设,保证了战略目标的如期实现。与此同时,五年规划也是落实国家重大战略的重要途径,比如,“十三五”规划对创新驱动战略、军民融合战略、京津冀协同发展、长江经济带发展、共建“一带一路”等都进行了专门部署。

  (三)五年规划是政府履行职责的重要依据

  五年规划明确了政府工作重点,为政府履行经济调节、市场监管、社会管理、公共服务、生态环境保护职能提供了重要依据,使财政政策、货币政策、产业政策、区域政策等既符合短期经济运行的特点,又符合长期规划的目标任务。同时,通过建立以五年规划为统领、各级各类规划与其有效衔接的规划体系,综合平衡政府各部门间关系,充分调动中央和地方的积极性,将各部门、各地方的发展目标、发展任务、工作重点纳入国家发展全局予以考虑和安排,形成目标一致、步调统一的工作合力,有力推动了上下左右各方、政府市场社会各界共同落实国家发展战略,促进经济持续健康发展。

  (四)五年规划是引导社会预期的重要手段

  围绕国家长远发展战略,针对不同经济社会发展时期面临的矛盾和问题,每个五年规划都提出了具体的阶段性目标和指标。这些目标和指标是党和政府对人民的庄严承诺,也是社会各方面共同遵循的行动指南,有利于引导全社会朝着共同的方向努力,对有关部门和地方具有很强的导向、激励、督促、考核作用。比如,改革开放后,在发展是第一要务的思想指导下,从“七五”计划开始,我国将经济增长速度指标列入五年规划(计划),各地区也分别设立相应的发展目标并努力完成,有力引导了社会预期和市场行为。党的十八大以来,在习近平新时代中国特色社会主义思想的指导下,“十三五”规划更加注重发展质量和效益,有力推动了我国朝着更高质量、更有效率、更加公平、更可持续、更为安全的方向发展。

  综上所述,五年规划的制定和实施,有利于坚持和加强党的全面领导,发挥党总揽全局、协调各方的领导核心作用,实现全社会思想上的统一、行动上的一致,保证国家战略实施的稳定性和连续性;有利于发挥社会主义制度集中力量办大事的优势,推进重大中长期战略实施,部署和推进跨年度甚至跨五年的重大项目建设;有利于有步骤地补齐经济社会发展的短板,加强薄弱环节,解决不平衡不充分的发展问题;有利于持续增加城乡居民收入,有效消除贫困,更好地保障和改善民生;有利于正确引导社会舆论和市场预期,动员全党和全社会为中长期规划目标的实现而奋斗。

  三、五年规划(计划)的宝贵经验与启示

  历史是最好的教科书。13个五年规划制定和实施的历史过程,充分体现出中国共产党领导新中国建设社会主义事业的积极探索,积累了许多宝贵的中国特色的国家治理经验,对我们进一步做好规划制定工作具有重要的启示。

  (一)坚持党的领导,反映党的主张,是制定好实施好规划的根本前提

  中国共产党是中国工人阶级的先锋队,也是中华民族的先锋队,肩负着领导、团结全国各族人民全面建设社会主义现代化国家、实现中华民族伟大复兴的历史使命。坚持党的领导,是我国经济社会沿着正确方向前进的根本保证,也是中国特色社会主义制度的根本要求。新中国成立以来,我国连续制定的13个五年规划(计划)对经济社会发展发挥了重要的作用,根本原因是我们始终坚持党的领导,坚持解放思想、实事求是,不断进行理论创新和实践创新,坚持用马克思主义中国化最新理论成果指导五年规划制定,紧紧围绕国家长远发展战略目标来设计和推进发展改革重大任务,牢牢把握我们前进的方向和目标,保持战略定力,有效应对和破解发展中面临的问题和挑战。

  (二)坚持实事求是,遵循经济社会发展规律,是制定好实施好规划的基本要求

  从13个五年规划(计划)实施的情况看,有的制定比较符合实际,实施效果就比较好。反之,有的由于对客观规律认识不够,实施效果就不理想。比如,“二五”计划实施过程中,在急于求成的思想推动下,出现了“大跃进”“人民公社化”等浪潮,导致了国民经济主要比例关系失调,人民生活遇到很大困难。改革开放后,我国注重按照经济规律办事,建立社会主义市场经济体制,充分发挥市场配置资源的基础性作用,大大推动了社会生产力的发展。党的十八大以后,我国更加注重发挥市场配置资源的决定性作用,更加注重民生福祉、生态文明等方面的建设,发展质量效益明显提高。因此,五年规划(计划)的制定,必须遵循市场规律、工业化规律、城镇化规律等经济发展规律,以及社会发展规律和自然规律,客观认识经济发展的阶段和条件,科学把握发展大势,做到顺势而为,才能确保规划(计划)任务目标如期实现。

  (三)坚持目标导向问题导向,持续推动解决社会主要矛盾,是制定好实施好规划的客观要求

  实现经济社会持续健康发展,需要根据不同时期面临的主要矛盾和突出问题,制定有针对性的解决方案。五年规划的重点就是要聚焦社会主要矛盾的阶段性表现,明确重点任务和重大举措,持续推动予以解决。比如,改革开放之初,我国社会主要矛盾是人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾,矛盾的主要方面是供给短缺。为此,从“六五”计划开始,我国把解放和发展生产力摆在突出的位置,大力推动农村改革,加快发展消费品工业和能源原材料等基础工业,实现了主要工农业产品产量的大幅增长。到“九五”计划期末,我国基本解决温饱问题,人民生活达到总体小康水平。“十五”计划到“十二五”规划实施后,我国长期所处的短缺经济和供给不足状况发生根本性转变,人均国内生产总值达到中等偏上收入国家水平。当前,我国社会主要矛盾转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾,五年规划的制定要锚定全面建设社会主义现代化国家的目标,聚焦发展不平衡不充分深层次问题,明确破解难题的途径和办法,着力提高经济发展质量效益,满足人民对美好生活新期待。

  (四)坚持开门问策、集思广益,把加强顶层设计和坚持问计于民统一起来,是制定好实施好规划的有效途径

  每一次五年规划(计划)的制定过程,都是一次对世情、国情再认识再深化的过程,是一个统一认识、汇集众智、理清思路的过程。在每次五年规划制定过程中,一般要经历前期重大问题研究、提出基本思路、起草规划文本、广泛征求意见等阶段,每个阶段都动员各部门、各地方和社会各界广泛深度参与。比如,“十三五”规划制定过程中,习近平总书记亲自担任起草组组长,体现了对制定五年规划的高度重视。中央委托42家单位组织力量完成了31项重大课题研究,形成了117份专题研究报告,为起草组提供了研究支撑。同时,国家发展改革委在规划纲要制定过程中,也组织了大量的调查研究,广泛征求有关部门、地方和社会各界的意见。实践证明,这种方式有利于统一思想、凝聚共识,推进规划的落地实施,对提高五年规划的科学性、有效性、操作性具有十分重要的作用。

  (五)坚持与时俱进、不断创新,完善规划体制机制,是制定好实施好规划的重要方法

  纵观13个五年规划(计划),随着我们党对经济社会发展规律的认识以及我国经济体制改革的不断深化,五年规划的目标、性质、作用、内容、实施方式等也相应进行了调整。比如,规划性质由指令性计划转变为指导性和约束性相结合的规划,规划内容逐步拓展到经济发展、社会民生、生态环境等方方面面,探索形成了包括前期研究、制定草案、听取意见、规划衔接、审议批准、公开发布等比较规范的制定程序,建立了包括任务分工、年度监测、中期评估、总结评估等系统完善的规划实施机制。实践证明,五年规划的探索和创新,与我国经济发展阶段、经济体制改革和国内外形势重大变化是相适应的,符合社会主义市场经济发展要求,反映了我国发展理念、政府职能等方面的重大变革,较好地发挥了对经济社会发展的战略导向作用。

  四、进一步编制实施好五年规划的思考

  习近平总书记高度重视规划制定工作,近期对五年规划特别是“十四五”规划的定位、性质、作用、编制方式等重大问题做出了重要论述和指示,为进一步做好规划编制工作指明了方向,我们要全面准确深入学习领会,认真抓好落实,推动五年规划编制实施工作取得更大成效。

  (一)坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为根本遵循

  当今世界正经历百年未有之大变局,我国即将开启社会主义现代化建设新征程,科学编制好五年规划特别是“十四五”规划,持续引领推动经济社会持续健康发展,具有十分重要的意义。习近平总书记明确指出,用中长期规划指导经济社会发展,是我们党治国理政的一种重要方式。“十四五”时期我国将进入新发展阶段,这在党和国家发展进程中意义十分重大,谋划好“十四五”时期发展十分重要。我们要以习近平新时代中国特色社会主义思想为根本遵循,科学编制好“十四五”规划。

  一是要全面对标习近平新时代中国特色社会主义思想。历次五年规划取得成功的最重要经验,就是始终坚持以马克思主义中国化的最新成果为指导,并贯穿规划制定实施的全过程和各环节。党的十九大把习近平新时代中国特色社会主义思想确立为党必须长期坚持的指导思想,反映了全国各族人民共同意志和全社会共同意愿。当前和今后一段时期,制定实施五年规划,必须全面对标习近平新时代中国特色社会主义思想,充分体现“八个明确”“十四个坚持”,紧紧围绕分两步走全面建设社会主义现代化国家的新目标,在“十四五”规划和今后五年规划目标、任务等方面做出安排和部署,力争通过若干五年规划的持续努力,实现社会主义现代化国家的宏伟目标。

  二是要全面落实“五个必须”。近期,习近平总书记强调,推动“十四五”时期经济社会发展,必须坚持和完善党领导经济社会发展的体制机制,为实现高质量发展提供根本保证。必须始终做到发展为了人民,发展依靠人民,发展成果由人民共享,不断实现人民对美好生活的向往。必须把新发展理念贯穿发展全过程和各领域,实现更高质量、更有效率、更加公平、更可持续、更为安全的发展。必须坚定不移推进改革,继续扩大开放,持续增强发展动力和活力。必须加强前瞻性思考、全局性谋划、战略性布局、整体性推进,实现发展规模、速度、质量、结构、效益、安全相统一。这“五个必须”为“十四五”时期我国经济社会发展指明了前进和努力的方向,我们要在规划编制过程中细化落实。

  三是要全面体现新时代新要求。以辩证思维看待新机遇新挑战,把握我国经济发展的新阶段新特征,准确识变、科学应变、主动求变,全面落实创新驱动、乡村振兴、区域协调发展、可持续发展、扩大内需等重大战略,以科技创新催生发展新动能,以深化改革激发发展新活力,以高水平对外开放打造国际合作竞争新优势,推动形成以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局,以共建共治共享拓展社会发展新局面。我们要科学把握习近平总书记对规划编制的新要求,努力编制出一部符合人民意愿、富有时代特征、开启全面建设社会主义现代化国家新征程的高质量规划。

  (二)强化五年规划对经济社会发展的引领作用

  党中央国务院印发的《关于统一规划体系更好发挥国家发展规划战略导向作用的意见》指出,要以规划引领经济社会发展,明确国家战略的阶段性部署和具体安排,引导公共资源配置方向,规范市场主体行为。这对新时代我们做好五年规划工作提出了更高要求,我们要全面准确深入学习领会其科学内涵和核心要义,在“引领”二字上下更大功夫。

  一是科学研判国际政治经济发展大势,准确把握我国经济发展的阶段性特征和趋势性变化,理清发展思路,明确阶段性部署和安排,更好发挥五年规划对经济社会发展的导向牵引作用。

  二是处理好政府和市场、中央和地方的关系,明确政府工作重点,规范市场主体行为,充分调动各方面积极性、主动性和创造性,更好发挥五年规划对经济社会发展的统筹平衡作用。

  三是合理确定经济发展目标,科学设置约束性指标,统筹发展和安全,保持经济社会发展的稳定性和连续性,更好发挥五年规划对经济社会发展的规范约束作用。

  (三)进一步建立健全国家规划体系

  统一规划体系是形成规划合力、更好发挥国家发展规划战略导向作用的关键。坚持下位规划服从上位规划、下级规划服务上级规划、等位规划相互协调,建立以国家发展规划为统领,以空间规划为基础,以专项规划、区域规划为支撑,由国家、省、市县各级规划共同组成,定位准确、边界清晰、功能互补、统一衔接的国家规划体系。

  一是强化五年规划对各类规划的统领作用。要适应我国社会主义市场经济体制和高质量发展的要求,进一步推动五年规划在性质、作用、内容及实施方式等方面的改革创新,不断增强五年规划的导向和约束功能。进一步发挥五年规划对空间规划和区域规划的指导作用,明确空间战略格局、空间结构优化方向以及重大生产力布局安排,确定需要着力开发或者保护的重点区域,促进城乡区域协调发展。围绕补短板、强弱项、惠民生,明确国民经济和社会发展重点领域的主要任务,为制定专项规划提供依据。

  二是进一步完善各级各类规划。专项规划要细化落实五年规划重点任务,明确时间表和路线图,提高针对性和可操作性。区域规划要全面贯彻实施重大区域战略,协调解决跨行政区重大问题,突出区域特色,指导区域协作协同发展。空间规划要明确空间开发强度管控和主要控制线,统筹协调各类空间管控手段,科学布局生产空间、生活空间、生态空间,为五年规划确定的重大战略任务落地实施提供空间保障。

  三是加强规划的衔接协调。建立健全规划目录清单、规划衔接协调机制等规划管理制度。加强五年规划和各级各类规划在发展目标特别是约束性指标、总体布局、重大政策、重大工程、风险防控等方面的衔接,推动专项规划从“条”上进行深化、区域规划和地方规划从“块”上予以细化、空间规划从“地”上加以落实,做到各类规划各居其位、相互补位、有机衔接、形成合力。

  (四)进一步创新五年规划实施机制

  健全完善的实施机制,是规划落地见效的重要保障。经过多年探索,我国已初步建立起系统完善的规划实施机制,形成了全生命周期的规划监测评估机制,对推动规划实施发挥了至关重要的作用。要进一步完善监测评估,强化分类实施,提升规划实施效能。

  一是完善多方参与的评估机制。进一步健全“年度监测分析—中期评估—总结评估”的规划评估体系,建立健全适应高质量发展要求的考核评估机制。推动开展独立的第三方评估,探索面向社会公众的互联网评估方式,提高评估的客观性和认可度。

  二是建立分类指导的实施机制。要区分预期性指标和约束性指标,预期性指标是国家期望的发展目标,主要依靠市场主体的自主行为实现。约束性指标具有法律效力,是要分解落实到有关部门和地区,在规划期内确保实现的指标。要加强部门之间的政策协调和规划协调,促进宏观政策、产业政策、微观政策、改革政策和社会政策之间的协调配合。

  三是健全规划实施监督考核机制。及时公布五年规划的实施进展,自觉接受人大监督、审计监督和社会监督。

  (五)加快国家发展规划的法治建设

  目前,我国规划立法工作相对滞后,规划的制定和实施缺乏明确的法律依据。建议全国人大常委会尽快将《发展规划法》列入立法计划,启动相应的立法工作,加快出台国家发展规划法,对五年规划的定位、体系、管理、起草、审批、发布、调整、评估及相应的政策配套和实施保障等作出明确规定,将行之有效的经验和做法以法律形式固定下来,使五年规划的制定和实施制度化、规范化、程序化,更好发挥五年规划的战略导向作用,引领经济社会发展。

附件:

排行榜